習近平時期的治理體系有兩大主要特色,首先是鞏固與強化以黨領政的治理關係。再者,習核心的治理模式達到歷史高峰。然而,二○二三年黨和政府改革的效應有兩大重點須持續觀察:第一,積極性問題。從中共十九大時期的大部委改革與小組治國模式,到廿大時期的全面委員會治國,國家重大政策決定權幾乎都轉移到中共中央,國務院儼然成為黨的辦事機構。中共「確保黨的領導全覆蓋,確保黨的領導更加堅強有力」組改目標,有更大程度的落實。
以中央金融委員會為例,組改取代國務院金融穩定發展委員會對金融工作的領導權,由中共中央統籌金融穩定和發展的頂層設計,顯示中共中央高度重視經濟發展及安全穩定的重要性。
黨的領導權力集中了,但要如何讓黨與國務院的下級部門「自覺把思想和行動統一到黨中央決策部署上來」;中共中央的靈活性、國務院及其部門的積極性、地方基層的能動性,實為組改能否發揮作用的關鍵。
下級官員「懶政」問題,是近年中共治理熱點之一。原因之一就是上級抓權,下級少做少錯。學者研究清朝治理制度時發現,嘉慶、道光都是親力親為、擁有「勤儉」形象的統治者,也非不負責任或缺乏能力,但在面對內憂外患、經濟蕭條的危機時,卻顯得力有未逮。
究其原因,權力集中的皇帝事必躬親,使得官員習慣將問題上報,而非就能力所及之處嘗試解決;於是清朝皇帝面臨過勞工作,許多政務卻反倒效率不彰。例如張家口一帶中俄貿易興盛,至嘉慶朝已超過一千萬盧布,但嘉慶皇帝卻未調整稅額,從中央到地方的官員也未提出調整稅額的方案,讓清朝錯失稅收良機。
第二,制度的可持續性。十年來中共黨和國家機構的組改,更像是為「習核心」量身打造。習近平除了黨政軍「三位一體」外,至少身兼十六個中共中央領導小組/委員會組長或主任。中共高層的權力關係也從江、胡時期的「集體領導」、「各管一攤」的常委分工負責制,轉向為近似俄羅斯的超級總統制。
二○一八年三月,中共中央政治局委員首次向黨中央和習近平作出書面述職;二○二三年三月,蔡奇以政治局常委兼任中央辦公廳主任;可見中共中央政治局常委、委員的角色,已然更像是習總書記的內閣或大秘。
中共十年黨和國家機構組改,習的領導確實達到了全覆蓋、更加堅強有力。然而這些領導權力不全然是因為制度,而是因為習近平的黨內地位已是「超鄧趕毛」,在世者無人可匹敵。但即便是再強勢的領袖,都抵擋不了自然的規律。
倘若未來習總書記力有未逮而放鬆管理力道,或者中共進入接班布局階段,接班人卻不具備統籌能力填補權力真空,而黨和國家中下層官員又如同清中葉的帝國;失去核心的黨,誰又能撐起中央?
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